一、政府采购法律制度概述

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购制度是规范政府支出行为、提高财政资金使用效益、促进廉政建设的重要制度安排。

（一）政府采购法及其修订历程

《中华人民共和国政府采购法》于2002年6月29日经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，自2003年1月1日起施行。该法的颁布实施标志着我国政府采购制度进入法治化轨道。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对政府采购法进行了修正，主要涉及取消和下放部分行政审批事项。

近年来，随着经济社会发展和政府采购实践的不断深化，政府采购法的修订工作持续推进。修订重点包括：完善政府采购政策功能、强化采购人主体责任、优化采购方式和程序、加强政府采购监督管理、推进政府采购与公共资源交易平台整合等。

（二）政府采购法实施条例

《中华人民共和国政府采购法实施条例》由国务院于2015年1月30日公布（国务院令第658号），自2015年3月1日起施行。条例对政府采购法的相关规定进行了细化和补充，主要内容包括：

1. 明确财政性资金的范围，包括纳入预算管理的资金和以财政性资金作为还款来源的借贷资金。

2. 细化集中采购目录和采购限额标准的制定权限，明确省级以上人民政府可以确定集中采购目录和采购限额标准。

3. 规范政府采购当事人的权利义务，强化采购人的主体责任。

4. 完善政府采购程序，明确采购文件的编制要求、投标保证金的收取标准（不得超过采购项目预算金额的2%）、履约保证金的收取标准（不得超过政府采购合同金额的10%）等。

5. 强化政府采购监督管理，明确财政部门的监督检查职责和法律责任。

（三）政府采购的适用范围与基本原则

政府采购的适用范围包括：使用财政性资金采购集中采购目录以内的货物、工程和服务；使用财政性资金采购集中采购目录以外、采购限额标准以上的货物、工程和服务。集中采购目录和采购限额标准由省级以上人民政府确定并公布。

政府采购应当遵循以下基本原则：

1. 公开透明原则：政府采购的信息应当依法公开，采购过程应当透明。

2. 公平竞争原则：政府采购应当公平对待所有供应商，不得设置不合理的条件限制或者排斥潜在供应商。

3. 公正原则：政府采购应当公正处理采购事务，维护采购当事人的合法权益。

4. 诚实信用原则：政府采购当事人应当诚实守信，不得弄虚作假。

二、政府采购方式与程序

（一）公开招标

公开招标是政府采购的主要采购方式，是指采购人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。公开招标应当遵循以下要求：

1. 采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

2. 采用公开招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于20日。

3. 招标采购单位应当在招标文件中明确投标保证金的数额及交纳办法，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。

4. 评标委员会由采购人代表和评审专家组成，成员人数应当为5人以上单数，其中评审专家不得少于成员总数的三分之二。

（二）邀请招标

邀请招标是指采购人依法从符合相应资格条件的供应商中随机邀请3家以上供应商，并以投标邀请书的方式邀请其参加投标。符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照政府采购法采用邀请招标方式采购：

1. 具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；

2. 采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

采用邀请招标方式采购的，招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告，公布投标人资格条件，资格预审公告的期限不得少于7个工作日。投标人应当在资格预审公告期结束之日起3个工作日前，按公告要求提交资格证明文件。招标采购单位从评审合格投标人中通过随机方式选择3家以上的投标人，并向其发出投标邀请书。

（三）竞争性谈判

竞争性谈判是指谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照政府采购法采用竞争性谈判方式采购：

1. 招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；

2. 技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

3. 采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；

4. 不能事先计算出价格总额的。

竞争性谈判应当遵循以下程序：成立谈判小组（由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于谈判小组成员总数的三分之二）；制定谈判文件；确定邀请参加谈判的供应商名单（不少于3家）；谈判；确定成交供应商。

（四）竞争性磋商

竞争性磋商是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号），符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：

1. 政府购买服务项目；

2. 技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

3. 因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；

4. 市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；

5. 按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

竞争性磋商小组由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于磋商小组成员总数的三分之二。采用竞争性磋商方式的，从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止，不得少于10日。

（五）单一来源采购

单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照政府采购法采用单一来源方式采购：

1. 只能从唯一供应商处采购的；

2. 发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

3. 必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。

达到公开招标数额标准，符合上述第一种情形的，采购人应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公示，公示期不得少于5个工作日。公示无异议后，方可采用单一来源采购方式。

（六）询价

询价是指询价小组向符合资格条件的供应商发出采购货物询价通知书，要求供应商一次报出不得更改的价格，采购人从询价小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照政府采购法采用询价方式采购。

询价应当遵循以下程序：成立询价小组（由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于询价小组成员总数的三分之二）；确定被询价的供应商名单（不少于3家）；询价；确定成交供应商。

（七）框架协议采购

框架协议采购是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。根据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号），框架协议采购适用于以下情形：

1. 集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的；

2. 集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的；

3. 集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统业务工作需要，在采购品目目录范围内，对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务。

框架协议采购分为封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购两种形式。封闭式框架协议采购是指框架协议有效期内仅限入围供应商参与第二阶段采购的框架协议采购；开放式框架协议采购是指框架协议有效期内，符合征集公告和框架协议约定条件的供应商可以随时申请加入的框架协议采购。

（八）政府采购程序

政府采购程序一般包括以下环节：

1. 编制政府采购预算：采购人在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。

2. 制定政府采购实施计划：采购人应当根据政府采购预算和采购需求，制定政府采购实施计划，报本级财政部门备案。

3. 确定采购方式：采购人应当根据采购项目的特点和要求，依法确定采购方式。

4. 编制采购文件：采购人或者采购代理机构应当根据采购需求编制采购文件，采购文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等。

5. 发布采购公告：采用公开招标方式的，应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布招标公告。

6. 接收投标文件：投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件密封送达投标地点。

7. 开标与评标：开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行；评标由评标委员会负责。

8. 确定中标供应商：采购人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标供应商。

9. 发出中标通知书：中标供应商确定后，中标结果应当在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，采购人应当向中标供应商发出中标通知书。

10. 签订采购合同：采购人与中标供应商应当在中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件确定的事项签订政府采购合同。

11. 合同备案：政府采购合同自签订之日起7个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。

12. 履约验收：采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收，验收合格的，采购人应当按照合同约定支付采购资金。

三、政府采购合同管理

（一）合同签订与备案

政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同，由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件。

采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起30日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。

政府采购合同应当采用书面形式。采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%。

政府采购合同自签订之日起7个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。

（二）合同履行与验收

政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。

采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。

验收应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。

（三）合同变更与终止

政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的10%。

政府采购合同的变更、中止或者终止，应当遵循以下原则：

1. 合同变更应当经双方当事人协商一致，并采用书面形式。

2. 合同中止应当有法定或者约定的事由，中止事由消除后应当恢复履行。

3. 合同终止应当有法定或者约定的事由，终止后双方当事人的权利义务关系消灭。

4. 因变更、中止或者终止合同造成损失的，有过错的一方应当承担赔偿责任。

四、政府购买服务制度

（一）政府购买服务管理办法

政府购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）自2020年3月1日起施行，取代了2014年印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）。

政府购买服务应当遵循以下基本原则：

1. 积极稳妥，有序实施：从实际出发，准确把握公共服务需求，优先安排与保障和改善民生密切相关的事项，有计划、有步骤地推进政府购买服务。

2. 科学安排，注重实效：坚持精打细算，切实提高财政资金使用效率，把钱用在刀刃上，提升公共服务质量和水平。

3. 公开择优，以事定费：按照公开、公平、公正原则，通过竞争择优方式选择承接政府购买服务的主体，发挥市场机制作用，"费随事转"，多劳多得，优绩优酬。

4. 改革创新，完善机制：坚持政府购买服务与事业单位改革、社会组织改革相结合，推进政事分开、政社分开，放开市场准入，释放改革红利。

（二）政府购买服务范围

政府购买服务的内容为属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项。政府购买服务的内容实行指导性目录管理，指导性目录包括政府购买服务的种类、性质和内容。各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。

以下事项不得纳入政府购买服务范围：

1. 不属于政府职责范围的服务事项；

2. 应当由政府直接履职的事项，包括但不限于行政决策、行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议、行政诉讼、行政征收、行政征用、行政检查、行政确认、行政给付、行政奖励、行政裁决等行政行为；

3. 政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；

4. 融资行为；

5. 以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；

6. 法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

（三）政府购买服务与政府采购的区别

政府购买服务与政府采购既有联系又有区别，主要区别如下：

1. 法律依据不同：政府采购的法律依据是《政府采购法》及其实施条例；政府购买服务的法律依据是《政府购买服务管理办法》，同时政府购买服务应当按照政府采购方式和程序进行。

2. 主体范围不同：政府采购的主体是各级国家机关、事业单位和团体组织；政府购买服务的主体是各级国家机关，事业单位和团体组织暂时不纳入政府购买服务的主体范围。

3. 采购内容不同：政府采购的内容包括货物、工程和服务；政府购买服务的内容仅限于服务，且必须是属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项。

4. 采购方式不同：政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价等方式；政府购买服务应当按照政府采购方式和程序进行，但根据服务项目的特点，可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式。

5. 预算管理不同：政府采购预算是部门预算的组成部分，按照部门预算管理要求编制和执行；政府购买服务预算应当在部门预算中单独列示，按照政府购买服务管理要求编制和执行。

（四）政府购买服务预算管理

政府购买服务预算是政府购买服务的资金保障，应当按照以下要求进行管理：

1. 预算编制：购买主体应当根据政府购买服务指导性目录，结合本部门工作职责和实际需要，在编制年度部门预算时，同步编制政府购买服务预算，明确政府购买服务的项目、内容、数量、金额、承接主体等。

2. 预算审核：财政部门应当对购买主体报送的政府购买服务预算进行审核，重点审核政府购买服务项目是否属于政府职责范围、是否适合通过市场化方式提供、是否纳入政府购买服务指导性目录、预算金额是否合理等。

3. 预算执行：购买主体应当按照批准的政府购买服务预算组织实施，严格按照政府采购方式和程序选择承接主体，签订政府购买服务合同，按照合同约定支付服务费用。

4. 预算调整：政府购买服务预算在执行中确需调整的，应当按照部门预算调整程序办理。未经批准，不得擅自调整政府购买服务预算。

5. 绩效管理：购买主体应当对政府购买服务项目实施全过程绩效管理，设定绩效目标，开展绩效监控，实施绩效评价，评价结果作为以后年度编制政府购买服务预算和选择承接主体的重要依据。

（五）承接主体资质要求

承接政府购买服务的主体（以下简称承接主体）包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

承接主体应当具备以下条件：

1. 依法设立，具有独立承担民事责任的能力；

2. 治理结构健全，内部管理和监督制度完善；

3. 具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；

4. 具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；

5. 具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

6. 前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；

7. 符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；

8. 法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。

购买主体不得购买属于以下情形的服务：

1. 以劳务派遣方式用工的；

2. 设置公益性岗位的；

3. 购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项。

五、政府购买服务会计与税务处理

（一）购买方会计处理

政府购买服务的购买方为各级国家机关，其会计核算执行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号），实行预算会计与财务会计适度分离又相互衔接的核算模式，即"双功能、双基础、双报告"。

购买方在政府购买服务中的主要会计处理如下：

1. 预算会计处理：购买方按照合同约定支付服务费用时，在预算会计中借记"行政支出""事业支出"等科目，贷记"财政拨款预算收入""资金结存"等科目。

2. 财务会计处理：购买方按照合同约定支付服务费用时，在财务会计中借记"业务活动费用""单位管理费用"等科目，贷记"财政拨款收入""零余额账户用款额度""银行存款"等科目。

3. 年末处理：年末，购买方应当对政府购买服务项目进行清理，对已完成但尚未支付的服务费用，按照权责发生制原则确认应付账款，在财务会计中借记"业务活动费用"等科目，贷记"应付账款"科目；在预算会计中不做处理，待实际支付时再进行预算会计处理。

（二）承接方会计处理

政府购买服务的承接方包括企业、事业单位、社会组织等，其会计核算根据承接主体的性质分别执行《企业会计准则》《政府会计制度》《民间非营利组织会计制度》等。

以企业为例，承接方在政府购买服务中的主要会计处理如下：

1. 收入确认：承接方按照合同约定提供服务并取得收取款项的权利时，按照《企业会计准则第14号——收入》的规定确认收入，借记"银行存款""应收账款"等科目，贷记"主营业务收入""其他业务收入"等科目，同时按照增值税相关规定确认销项税额。

2. 成本结转：承接方在确认收入的同时，应当结转相应的成本，借记"主营业务成本""其他业务成本"等科目，贷记"应付职工薪酬""银行存款""累计折旧"等科目。

3. 合同资产与合同负债：承接方应当根据合同履行情况，合理确认合同资产和合同负债。已向购买方提供服务但尚未取得收取款项权利的，确认为合同资产；已收取款项但尚未向购买方提供服务的，确认为合同负债。

（三）增值税处理

政府购买服务中，承接方提供服务取得的收入，应当按照增值税相关规定缴纳增值税。具体处理如下：

1. 一般纳税人：承接方为增值税一般纳税人的，提供服务取得的收入按照适用税率计算缴纳增值税。不同类型的服务适用不同的税率：提供现代服务（包括研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、租赁服务、鉴证咨询服务、广播影视服务、商务辅助服务等）适用6%的税率；提供交通运输服务、邮政服务、基础电信服务、建筑服务、不动产租赁服务等适用9%的税率；提供有形动产租赁服务适用13%的税率。

2. 小规模纳税人：承接方为增值税小规模纳税人的，提供服务取得的收入按照3%的征收率计算缴纳增值税（自2023年1月1日至2027年12月31日，增值税小规模纳税人适用3%征收率的应税销售收入减按1%征收率征收增值税）。

3. 免税规定：承接方提供的服务属于增值税免税范围的，可以按照规定免征增值税。例如，托儿所、幼儿园提供的保育和教育服务，养老机构提供的养老服务，残疾人福利机构提供的育养服务，婚姻介绍服务，殡葬服务，残疾人员本人为社会提供的服务，医疗机构提供的医疗服务，从事学历教育的学校提供的教育服务，学生勤工俭学提供的服务，农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治等。

4. 购买方进项税额抵扣：购买方为增值税一般纳税人的，从承接方取得的增值税专用发票上注明的增值税额，可以按照规定从销项税额中抵扣。但购买方为行政事业单位的，其购进服务用于公益事业或者以社会公众为对象的，进项税额不得抵扣。

（四）企业所得税处理

政府购买服务中，承接方为企业的，其提供服务取得的收入应当按照企业所得税相关规定缴纳企业所得税。具体处理如下：

1. 收入确认：企业提供服务取得的收入，应当按照《企业所得税法》及其实施条例的规定确认收入。企业在各个纳税期末，提供劳务交易的结果能够可靠估计的，应采用完工进度（完工百分比）法确认提供劳务收入。

2. 税率：企业所得税的基本税率为25%。符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税（自2023年1月1日至2027年12月31日，对小型微利企业年应纳税所得额不超过300万元的部分，减按25%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税，实际税负为5%）。国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。

3. 不征税收入：企业取得的政府购买服务收入，一般不属于不征税收入，应当计入应纳税所得额缴纳企业所得税。但如果企业取得的政府购买服务收入同时符合以下条件的，可以作为不征税收入：企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付文件；财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求；企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。

4. 税前扣除：企业在提供政府购买服务过程中发生的与取得收入有关的、合理的支出，包括成本、费用、税金、损失和其他支出，准予在计算应纳税所得额时扣除。

（五）印花税处理

政府购买服务合同属于印花税应税凭证，应当按照印花税相关规定缴纳印花税。具体处理如下：

1. 税目税率：政府购买服务合同按照"承揽合同"或者"技术合同"税目缴纳印花税，税率为价款的万分之三。如果政府购买服务合同属于货物运输合同、仓储保管合同、财产保险合同等特殊类型合同的，按照相应税目税率缴纳印花税。

2. 纳税人：政府购买服务合同的印花税纳税人为订立合同的双方当事人，即购买方和承接方均应当按照规定缴纳印花税。

3. 计税依据：政府购买服务合同的印花税计税依据为合同所列的金额，不包括列明的增值税税款。如果合同中未单独列明增值税税款的，以合同所载金额作为计税依据。

4. 减免规定：自2023年1月1日至2027年12月31日，对增值税小规模纳税人、小型微利企业和个体工商户减半征收印花税（不含证券交易印花税）。

六、政府购买服务绩效评价与风险防控

（一）绩效评价体系

政府购买服务绩效评价是指运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对政府购买服务的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。政府购买服务绩效评价应当遵循以下原则：

1. 科学规范原则：绩效评价应当采用科学的方法、规范的程序，确保评价结果的客观、公正。

2. 公开公正原则：绩效评价应当公开透明，公平对待所有承接主体，评价结果应当向社会公开。

3. 分级分类原则：绩效评价应当根据政府购买服务项目的类型、特点和管理要求，实行分级分类评价。

4. 绩效相关原则：绩效评价应当针对政府购买服务项目的绩效目标，评价项目的产出和效果。

政府购买服务绩效评价指标一般包括以下几个方面：

1. 投入指标：评价政府购买服务项目的资金投入、人员投入、设施投入等情况。

2. 过程指标：评价政府购买服务项目的实施过程、管理水平、服务质量等情况。

3. 产出指标：评价政府购买服务项目的服务数量、服务质量、服务时效等情况。

4. 效果指标：评价政府购买服务项目的经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响等情况。

5. 满意度指标：评价服务对象对政府购买服务项目的满意程度。

（二）风险识别与防控

政府购买服务过程中可能面临以下风险：

1. 法律风险：政府购买服务项目未按照政府采购方式和程序进行，或者合同内容违反法律法规规定，可能导致合同无效或者承担法律责任。

2. 财务风险：政府购买服务项目预算编制不合理、资金支付不规范、财务核算不健全，可能导致财政资金损失或者浪费。

3. 质量风险：承接主体提供的服务质量不达标，或者服务过程中发生安全事故，可能影响公共服务的质量和水平。

4. 信用风险：承接主体信用状况不佳，或者在合同履行过程中出现违约行为，可能导致政府购买服务项目无法正常实施。

5. 廉政风险：政府购买服务项目实施过程中，相关工作人员利用职务之便谋取私利，可能导致腐败行为发生。

针对上述风险，应当采取以下防控措施：

1. 完善制度建设：建立健全政府购买服务管理制度，明确政府购买服务的范围、程序、标准和要求，规范政府购买服务行为。

2. 强化预算管理：科学编制政府购买服务预算，严格预算执行，加强预算监督，提高财政资金使用效益。

3. 规范采购程序：严格按照政府采购方式和程序选择承接主体，确保采购过程公开、公平、公正。

4. 加强合同管理：规范政府购买服务合同的签订、履行、变更和终止，明确双方当事人的权利义务，维护合同当事人的合法权益。

5. 实施绩效管理：建立健全政府购买服务绩效评价体系，开展全过程绩效管理，评价结果作为以后年度编制预算和选择承接主体的重要依据。

6. 强化监督检查：加强对政府购买服务项目的监督检查，及时发现和纠正存在的问题，依法查处违法违规行为。

（三）PPP模式与政府购买服务区别

PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府和社会资本合作模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式与政府购买服务既有联系又有区别，主要区别如下：

1. 合作期限不同：PPP模式的合作期限一般较长，通常为10年至30年；政府购买服务的合同期限一般较短，通常为1年至3年，最长不超过3年。

2. 合作内容不同：PPP模式的合作内容包括基础设施和公共服务领域的投资、建设、运营、维护等；政府购买服务的内容仅限于服务，不包括基础设施的投资和建设。

3. 风险分担不同：PPP模式实行风险分担机制，由政府和社会资本按照风险最优分配原则分担项目风险；政府购买服务的风险主要由承接主体承担，政府承担政策风险和法律风险。

4. 回报机制不同：PPP模式的回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种方式；政府购买服务的回报机制为政府付费，即政府根据服务数量和质量向承接主体支付费用。

5. 采购方式不同：PPP项目应当按照《政府采购法》及其实施条例的规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式选择社会资本；政府购买服务应当按照政府采购方式和程序选择承接主体。

6. 预算管理不同：PPP项目的财政支出责任应当纳入中期财政规划和年度预算，按照中长期财政支出管理；政府购买服务的支出应当纳入年度部门预算，按照年度预算管理。

（四）实务案例

案例一：某市政府购买养老服务项目

某市民政局为满足老年人日益增长的养老服务需求，通过政府购买服务方式，将辖区内的养老服务项目交由某养老服务公司承接。项目预算金额为500万元，服务期限为3年，服务内容包括生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等。

该项目采用公开招标方式选择承接主体，共有5家养老服务公司参与投标。经评标委员会评审，确定某养老服务公司为中标供应商，中标金额为480万元。市民政局与该养老服务公司签订了政府购买服务合同，约定服务标准、服务数量、服务质量、考核方式、费用支付等内容。

在项目实施过程中，市民政局建立了绩效考核机制，定期对养老服务公司的服务质量进行考核，考核结果与费用支付挂钩。养老服务公司按照合同约定提供养老服务，服务对象满意度达到95%以上。项目实施3年来，共为2000余名老年人提供了养老服务，有效提升了辖区内养老服务水平。

在税务处理方面，该养老服务公司提供养老服务取得的收入，按照《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》免征增值税；其提供养老服务取得的收入，按照企业所得税相关规定计算缴纳企业所得税，符合小型微利企业条件的，享受小型微利企业所得税优惠政策；政府购买服务合同按照"承揽合同"税目缴纳印花税，税率为价款的万分之三。

案例二：某区政府购买环卫服务项目

某区城市管理局为提升辖区内环境卫生水平，通过政府购买服务方式，将辖区内的道路清扫保洁、垃圾收集运输、公厕管理等环卫服务项目交由某环卫服务公司承接。项目预算金额为1200万元，服务期限为3年，服务范围包括辖区内50条主次干道、200条背街小巷、30座公厕的清扫保洁和管理。

该项目采用公开招标方式选择承接主体，共有8家环卫服务公司参与投标。经评标委员会评审，确定某环卫服务公司为中标供应商，中标金额为1150万元。区城市管理局与该环卫服务公司签订了政府购买服务合同，约定服务标准、服务数量、服务质量、考核方式、费用支付等内容。

在项目实施过程中，区城市管理局建立了数字化监管平台，对环卫服务公司的作业车辆、作业人员、作业时间、作业质量进行实时监控，并定期开展绩效考核，考核结果与费用支付挂钩。环卫服务公司按照合同约定提供环卫服务，辖区内环境卫生水平显著提升，道路清扫保洁合格率达到98%以上，垃圾收集运输及时率达到100%。

在税务处理方面，该环卫服务公司提供环卫服务取得的收入，按照"居民日常服务"缴纳增值税，一般纳税人适用6%的税率，小规模纳税人适用3%的征收率（减按1%征收）；其提供环卫服务取得的收入，按照企业所得税相关规定计算缴纳企业所得税；政府购买服务合同按照"承揽合同"税目缴纳印花税，税率为价款的万分之三。

通过以上案例可以看出，政府购买服务是创新公共服务供给方式、提高公共服务质量和效率的重要举措。在实施政府购买服务过程中，应当严格按照政府采购方式和程序选择承接主体，加强合同管理和绩效考核，规范会计核算和税务处理，有效防控各类风险，确保政府购买服务项目取得实效。